Понятие и метод муниципальной отрасли права

Полноценное раскрытие вопроса о понятии муниципального права как отрасли российского права не возможно без уяснения понятия лексического значения термина «муниципальный».

Так, слово «муниципальный» является производным от латинского «municipium», состоящего из частей:
1) «munis» – тяжесть, тягота, бремя;
2) «capio», «recipio» – беру, принимаю, выражающее качество какого-либо феномена, состоящее в способности принимать на себя какое-либо бремя, тяготу, тяжесть.

Термин «муниципалитет» связывают с эпохой Древнего Рима, поскольку именно так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления, решение вопросов в которых осуществлялось избираемыми старейшинами и наиболее почетными и знатными гражданами города. Муниципалитетом называли городское управление, которое решало задачи в интересах населения города.

В российской государствоведческой литературе прилагательное «муниципальное» стало употребляться только лишь в 90-х годах XX века, хотя и ранее русские ученые-правоведы анализировали юридические вопросы, составляющие предмет муниципального права. Современное же лексическое значение слова «муниципальный» в значительной мере производно от лексического значения немецкого слова «munuzipalitat», обозначающего город, имеющий право самоуправления.

Правовой смысл прилагательного «муниципальный», используемого применительно к специфике муниципальной отрасли права, состоит в обозначении качеств различных субъектов и объектов, связанных с их наличием в правоотношениях людей, возникающих в связи с осуществлением местного самоуправления. Указанное значение зафиксировано в ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяющей, что в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Отрасли права – это главные подразделения системы права, которые представляют собой совокупность юридических норм, институтов, подотраслей, регулирующих значительный круг однородных общественных отношений, объединенных общностью предмета и метода.

В теории права отрасли права классифицируют по различным основаниям, в частности в зависимости от соотношения отраслей права, их взаимовлияния и взаимообусловленности они подразделяются на базовые, специальные и комплексные.
Большинство ученых относит муниципальное право к комплексной отрасли российского права. В частности, результаты исследований таких ученых как А.С. Авакъяна, В.А. Баранникова, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Комаровой, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, С.Г. Соловьева, Т.Я. Хабриевой, Е.С. Шугриной и других позволили развивать концепцию муниципального права в качестве самостоятельной и комплексной отрасли права.

Например, по мнению О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно или через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Муниципальное право – одна из отраслей российского права, поскольку призвана регулировать разнообразные общественные отношения в самой многосторонней сфере – в сфере местного самоуправления. В настоящее время местное самоуправление составляет одну из важных и необходимых основ конституционного строя России. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов лиц, совместно проживающих на определенной территории, жители которой неизбежно взаимодействуют друг с другом. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия, занимает особое место в системе российского права и отличается от других отраслей права не только предметом регулирования, но и широкой сферой регулирования, где проявляется его роль и значение.

Необходимо учитывать, что отрасль муниципального права регулирует общественные отношения, сочетающие в себе публично-правовые и частно-правовые начала.

Именно это обстоятельство обусловливает существование подхода в соответствии с которым муниципальное право рассматривается в качестве комплексной, производной отрасли права, не обладающей самостоятельностью, так как «многие нормы муниципального права, регулирующие на местном (муниципальном) уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения, являются одновременно нормами гражданского финансового, земельного и других отраслей права».

Все перечисленное обусловливает вывод о комплексности муниципального права, как «отрасли для которой характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей. Оно рождается на стыке нескольких отраслей: конституционного, гражданского, финансового, бюджетного, административного, хозяйственного, земельного, экологического права».

Однако в нашем понимании комплексность отдельных институтов муниципального права (институт муниципальной службы, институт имущественной основы местного самоуправления, институт финансовой основы местного самоуправления и некоторых других) отнюдь не свидетельствует о производности муниципального права от каких-либо основных отраслей. Отмеченное мнение обусловлено тем, что Российская правовая система представляет собой сложное комплексное образование, в рамках которого трудно выделить отрасль, в составе которой не имелось межотраслевых правовых институтов, состоящих из юридических норм,включаемых в состав других отраслей права. К примеру, в составе конституционного права имеются нормы, определяющие основы института права собственности, являющегося традиционным институтом гражданского права. В составе административного права изучаются отдельные правовые аспекты высших органов государственной власти, составляющих отдельный институт конституционного права.

Можно до бесконечности приводить подобные примеры взаимопроникновения различных отраслей права. Это наглядно доказывает тот факт, что нельзя говорить о первостепенности либо производности какой-либо отрасли права, так как полной самостоятельностью может обладать только вся система права, а не ее часть в лице любой отрасли права.

Высказанное мнение подтверждает и Ю.К. Толстой, который полагает, что «чистых» отраслей права не может существовать. Из тезиса о многомерности и полимерности системы права он заключает, что одни и те же отношения могут входить в предмет не одной, а нескольких отраслей права. Взаимодействие указанных отношений с другими отношениями, входящими в предмет одной и той же отрасли права, не изменяя их существа, придает им специфическую окраску, которую, разумеется, надлежит учитывать2. Приведенной точки зрения придерживается и Г.В. Игнатенко, отмечающий, что «сегодня не существует ни публичного, ни частного права, а есть лишь публичные и частные начала, публичные и частные стороны в любой отрасли права, в любой сфере законодательства».

Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, имеет в своем составе юридические нормы, регулирующие общественные отношения, находящиеся на стыке с другими отраслями права. Возможно, применительно к муниципальному праву это выражено в большей степени.Однако муниципальное право имеет в своем составе, наряду с межотраслевыми правовыми институтами, значительно большую по своему объему группу обособленных правовых институтов, состоящих из юридических норм, входящих в состав только муниципального законодательства и регулирующих однородные общественные отношения, не регулируемые нормами других отраслей права.

Итак, муниципальное право – самостоятельная и в тоже время комплексная отрасль российского права. Таким образом, муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль системы российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу осуществления населением непосредственно или через органы местного самоуправления, организации и функционирования местного самоуправления, в процессе решения вопросов местного значения и при реализации отдельных государственных полномочий в пределах конкретного муниципального образования.

Предмет муниципального права

В теории права справедливо считается, что главным системообразующим фактором, обусловливающим выделение отрасли в правовой системе, является предмет правового регулирования. Разумеется, отрасль права формируется под воздействием множества условий и обстоятельств, связанных с общим развитием правовой системы, ее подразделений, с законодательными традициями, влиянием на законодательную деятельность тех или иных теоретических концепций и др. Вообще предмет регулирования, как и объект любой управляющей системы, важен для всех других звеньев структуры права – нормативных предписаний, их ассоциаций, правовых институтов, объединений институтов, подотраслей.
Но все дело в том, что для отраслей права предмет правового регулирования имеет первоочередное, повышенное системообразующее значение.

Предметная определенность – главное условие формирования и развития муниципального права. Предметом муниципального права является круг общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления.

Предмет правового регулирования муниципального права – это однородные общественные отношения, возникающие в процессе осуществления местного самоуправления населением как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Анализ различных точек зрения ученых, позволяет сделать вывод, что по вопросу классификации общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, не существует единого мнения.

Так, Н.В. Постовой предлагает различать следующие виды общественных отношений, составляющих предмет муниципального права:

• возникающие в процессе осуществления местного самоуправления гражданами путем прямого волеизъявления;
• возникающие с осуществлением деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению задач местного значения и осуществлению отдельных государственных функций;
• возникающие в связи с наличием финансово-экономической основы местного самоуправления;
• возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
• отношения гарантий местного самоуправления;
• отношения ответственности в системе местного самоуправления;
• отношения муниципальной службы в системе местного самоуправления;
• взаимоотношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

С позиции О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, более полное представление о структуре предмета муниципального права дает его подразделение на три группы общественных отношений:

• возникающие в процессе решения вопросов местного значения путем непосредственного выражения гражданами своей воли;
• связанные с деятельностью выборных и других органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами муниципального хозяйства, формированием и исполнением местного бюджета, а также иной их деятельностью в различных сферах местной жизни;
• складывающиеся в процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Е.С. Шугрина выделяет следующие группы общественных отношений муниципально-правового характера, составляющих предмет отрасли муниципального права:

• возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
• возникающие в процессе организации деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;3) возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
• возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;
• по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
• связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
• вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
• связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка.

Метод отрасли муниципального права
Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы.

Как и любая отрасль права, муниципальное право воздействует на общественные отношения, составляющие его предмет с помощью определенных приемов (способов).Учитывая комплексный характер муниципального права, очевидно, что его методы правового регулирования являются синтезированными, заимствованными из иных отраслей права.

Сегодня существует два основных метода правового регулирования:

1. Императивный метод правового регулирования, характеризующийся отсутствием свободы выбора у участников соответствующего правоотношения, которая характерна для частно-правовых отраслей права. Императивный метод – это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права, он предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в данном случае является, как правило властное предписание.
2. Диспозитивный метод правового регулирования – это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Он предоставляет им самим решать вопрос о форме своих взаимоотношений, урегулированных нормами права, характеризуется наличием свободы выбора правовых моделей поведения участников соответствующего правоотношения.

Диспозитивный метод правового регулирования не предполагает правовое положение субъектов, построенное на субординации, прямом подчинении. Применительно к муниципально-правовой материи диспозитивность проявляется в правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, в вариативности предлагаемых муниципально-правовыми нормами решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.).

Этот метод включает в себя следующие элементы регулирования общественных отношений:

• дозволение совершить известные действия, имеющие правовой характер;
• предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;
• предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Наряду с комбинацией указанных основных методов правового регулирования в рамках муниципального права, регулирующего достаточно автономную сферу общественных отношений, используется три специфических метода правового регулирования:

• метод рекомендаций органам и должностным лицам местного самоуправления, проявляющийся в том, что в нормах муниципального права, принимаемых на уровне Российской Федерации или ее субъектов, муниципальным органам и должностным лицам рекомендуется тот или иной вариант поведения.
• метод саморегулирования общественных отношений, проявляющийся в нормах, принятых посредством прямого волеизъявления населения, а также правотворческой деятельности муниципальных органов и должностных лиц.
• метод трехуровневого регулирования общественных отношений, заключающийся в том, что общественные отношения, входящие в предмет муниципального права регулируются нормами, принятыми органами федерального, регионального и муниципального уровней власти. При этом на федеральном уровне закрепляются общие принципы регулирования местного самоуправления, получающие более полное раскрытие на уровне субъектов РФ и подробно детализируемые на уровне муниципальных образований.

С.А. Авакъян выделяет следующие особенности методов, применяемых в регулировании муниципальных отношений:

〉 Поскольку местное самоуправление четко обозначено в современной России как одна из форм публичной власти, преобладающим здесь становится метод публично-правового регулирования. Это выражается в том, что первоосновой муниципальных отношений становятся нормы, исходящие от государства и воплощающиеся в актах государственно-властного характера двух уровней – Российской Федерации и субъектов РФ.

〉 Для муниципально-правового регулирования характерен допуск государством большого объема местного правотворчества. Это можно назвать методом автономии в регулировании муниципальных отношений. Обусловлено наличие данного метода двумя факторами: объективным – в условиях самостоятельности местного самоуправления и его негосударственной природы законодатель должен оставить «нишу» для нормотворчества местного самоуправления; субъективным – обнаружившимся недостаточностью и несовершенством нормативной базы. Развитие муниципальной демократии в большей мере рождает отношения не по вертикали, а по так называемой горизонтали. Этому в значительной степени и способствует нормотворческая деятельность населения, должностных лиц и органов местного самоуправления.

〉 В муниципальном праве широко распространен такой метод регулирования, как определение статусов. Прежде всего, это характерно для местного самоуправления в целом: в развитие норм Конституции РФ природа и статус местного самоуправления определены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в специальных главах о местном самоуправлении конституций,уставов субъектов РФ, в законах о местном самоуправлении субъектов РФ. Как отмечалось ранее определяется в его уставе статус конкретного муниципального образования.

〉 Применительно к муниципально-правовому регулированию используется такой же метод, как и в наиболее близком ему конституционном праве, – метод комплексного сочетания материального и процессуального начал. Нет деления на материальное муниципальное право и процессуальное муниципальное право. Разумеется, самостоятельное регулирование вопросов материального права, так же как и процессуального права, допустимо. Зачастую материальные и процессуальные нормы содержатся в одних и тех же источниках муниципального права, применяются в переплетении и взаимосвязи.

〉 В муниципальном праве используются все общеизвестные группы нормативных правил – дозволения, предписания, запреты, требования императивные, в реализации которых нет особой свободы выбора, и диспозитивные, когда у субъекта правоотношения есть определенные варианты действий.

〉 Установление свойственного этой отрасли вида ответственности – муниципально-правовой ответственности.