Вспомогательные органы и учреждения Европейского Союза

Институты ЕС – главные, но не единственные элементы институционального механизма ЕС. Различные задачи и потребности, связанные с деятельностью ЕС, обусловили создание в этом механизме дополнительных элементов, которые обозначаются в источниках ЕС терминами “органы” и “учреждения”.

В этом узком (формально-юридическом смысле) “органами” в праве ЕС именуются только вспомогательные и консультативные инстанции, которые призваны оказывать содействие институтам ЕС но различным вопросам.

Так, важнейшими консультативными органами, с которыми Европейский парламент и Совет ЕС консультируются при издании законодательных актов ЕС, выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов. Первый объединяет представителей наемных работников, работодателей, других классов и социальных слоев европейского общества; членами второго являются представители административно-территориальных, в том числе муниципальных образований государств- членов.

На правах вспомогательных и консультативных органов ЕС в отдельных сферах его внутренней компетенции функционируют такие инстанции, как Комитет по вопросам занятости и Комитет по социальной защите (в составе представителей государств-членов и Европейской комиссии), Экономический и финансовый комитет (в составе представителей государств-членов, Европейской комиссии и Европейского центрального банка). В качестве специализированного органа ЕС в рамках его внешнеполитической компетенции функционирует Европейская служба внешнеполитической деятельности.

Следует упомянуть и такой единоличный контрольный орган ЕС, как Европейский омбудсман, который по собственной инициативе или по жалобам заинтересованных лиц расследует нарушения порядка управления в деятельности любых институтов, органов, учреждений ЕС, но без права принимать юридически обязательные решения (расследование завершается докладом, который Омбудсман представляет Европейскому парламенту).

Например, в дополнение к Европейскому омбудсману в 2000 г. Европейским парламентом и Советом ЕС был учрежден специальный “информационный омбудсман”, осуществляющий контроль за действиями, связанными с получением и обработкой персональных данных в рамках ЕС – Европейский контролер по защите данных. Его статус определяет Регламент (ЕС) № 45/2001 Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. о защите физических лиц в отношении обработки персональных данных институтами и органами Сообщества и о свободном перемещении таких данных.

Несмотря на использование в названии некоторых подобных комитетов термина “постоянный”, постоянным является лишь их состав (специально назначенные сотрудники министерств государств-членов, Европейской комиссии или независимые эксперты). Комитеты собираются на заседания по мере необходимости, в целях предварительного рассмотрения проектов новых правовых актов ЕС или иных вопросов.

Следует иметь в виду, что большинство органов ЕС в силу их вспомогательного и консультативного характера состоят при институтах ЕС, чаще всего при Совете ЕС или Европейской комиссии (например, Комитет по вопросам политики и безопасности – вспомогательный орган в области ОВПБ, состоящий при Совете ЕС).

Органы Союза следует отличать от вспомогательных органов, которые являются структурными подразделениями соответствующих институтов, органов или учреждений ЕС. Например, Бюро Европейского парламента – это не орган ЕС, а структурное подразделение представительного института ЕС. Аналогичным образом, Совет управляющих ЕЦБ – это высший руководящий орган в структуре ЕЦБ, Военный штаб и Военный комитет ЕС – структурные подразделения Европейской службы внешнеполитической деятельности, и т.д.

К учреждениям Союза относятся инстанции, наделяемые специальными полномочиями в отдельных сферах и статусом юридического лица. Именно наличие статуса юридического лица является специфическим признаком учреждений ЕС, который отличает их от институтов и органов, таким статусом не обладающих (за исключением ЕЦБ).

В настоящее время в институциональном механизме ЕС функционирует порядка 30 учреждений с тенденцией к дальнейшему возрастанию. Как и в случае органов ЕС, количество учреждений не является фиксированным, а сами учреждения, преимущественно, создаются и действуют на основе правовых актов институтов (например, Регламент (ЕС) № 1406/2002 Европейского парламента и Совета от 27 июня 2002 г. об учреждении Европейского агентства по морской безопасности).

Полномочия учреждений всегда имеют специальный характер, т.е. относятся к строго определенным вопросам общественной жизни. На это прямо указывают их названия: Европейское оборонное агентство, Европейское агентство по окружающей вреде, Европейское агентство по безопасности сетей и информации, Агентство по снабжению (в рамках Евратома), Европейский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркомании, Европейское полицейское ведомство (Европол), Евроюст, Европейский инвестиционный банк и т.д.

Особой разновидностью учреждений ЕС выступают исполнительные агентства, которым Европейская комиссия делегирует часть своих полномочий по исполнению программ, финансируемых из бюджета ЕС (в соответствии с Регламентом (ЕС) № 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнительных агентств, ответственных за некоторые задачи в отношении управления программами Сообщества).

Например, в целях исполнения бюджетных программ ЕС по поддержке культуры, образования и аудиовизуального сектора Комиссия в 2009 г. учредила состоящее при ней Исполнительное агентство “Образование, аудиовизуальный сектор и культура” (Решение 2009/336/ЕС Комиссии от 20 апреля 2009 г. об учреждении Исполнительного агентства “Образование, аудиовизуальный сектор и культура” для управления деятельностью Сообщества в сферах образования, аудиовизуального сектора и культуры согласно Регламенту (ЕС) № 58/2003 Совета).

Поскольку учреждения, как и органы, относятся к вспомогательным элементам институционального механизма ЕС, их полномочия, как правило, носят экспертный, консультативный и рекомендательный характер, без права издания юридически обязательных актов. Однако в некоторых случаях учреждениям могут предоставляться властные полномочия, например, полномочия Ведомства по гармонизации на внутреннем рынке осуществлять регистрацию товарных знаков или промышленных образцов ЕС (см. 2.5) или аналогичные полномочия Ведомства по растительным сортам в отношении селекционных достижений ЕС (па основании Регламента (ЕС) № 2100/94 Совета от 27 июля 1994 г. об учреждении режима защиты Сообщества растительных достижений).

Итак, современный институциональный механизм ЕС включает три группы элементов. Высший, центральный элемент – институты ЕС (всего 7), которым оказывают помощь и поддержку значительно более многочисленные вспомогательные элементы в лице органов и учреждений ЕС.