Органы государственной власти субъектов РФ в механизме обеспечения прав и свобод человека

В субъектах Российской Федерации, аналогично федеральному уровню, действие организационно-правового механизма обеспечивается посредством двух форм: судебной и внесудебной охраны и защиты.

Судебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина представляет собой гарантированный каждому индивиду механизм охраны и защиты его прав и свобод, который выражается в деятельности органов судебной власти по предотвращению нарушений прав и свобод, устранению препятствий их реализации (охрана) либо восстановлению нарушенного права посредством установленных законом форм судопроизводства (защита).

Они рассматривают малозначительные уголовные дела, имущественные споры при небольшой цене иска, дела об административных правонарушениях, защищая, таким образом, права граждан от их нарушений со стороны других граждан.

Внесудебная форма охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина включает в себя

Органы исполнительной и законодательной (представительной) ветвей власти субъектов Российской Федерации в сфере их функций по организации рассмотрения обращений граждан, охраны и защиты их конституционных прав, свобод и законных интересов.

Для законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина не является основной функцией.

Если определение системы государственных органов, охраняющих права и свободы человека и гражданина, их компетенции, порядка деятельности, содержания принимаемых ими решений и ответственности за исполнение своих обязанностей – одно из важнейших направлений законодательного регулирования, то основная функция исполнительной власти «состоит в осуществлении управленческой, организующей деятельности, направленной на исполнение правовых актов, принятых непосредственно народом или его представительным органом».

Эта функция определяет содержание и характер полномочий органов исполнительной власти по принятию нормативных актов.

Институты уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации; уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации; уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.

Комиссии по правам человека в субъектах Российской Федерации, действующие в целях оказания помощи гражданам в реализации их прав и основных свобод.

На уровне субъектов Российской Федерации (региональном уровне) особое место в организационно-правовом механизме занимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые аналогично федеральным органам государственной власти имеют свою специфику.

Во-первых, обеспечение прав и свобод человека и гражданина в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации проявляется, в большей части, в принятии ими соответствующих законов.

Например, законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, устанавливаются порядок проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации и т.д.

Кроме того, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации принимает конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и поправки к ней (нему).

Во-вторых, исполнительная власть, представленная системой органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, призвана осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью.

В-третьих, следуя принципу разделения властей, характерному и для регионального уровня, правосудие на территории субъектов Российской Федерации осуществляют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Субъекты Российской Федерации в процессе регламентации правозащитной деятельности, осуществляемой на региональном уровне, должны разрешить важную проблему, с тем чтобы обеспечить, с одной стороны, невмешательство в исключительную компетенцию федеральных государственных органов, а с другой – эффективность собственной правозащитной деятельности.

Эти новые принципы построения российской государственности позволили субъектам РФ начать формирование собственных, относительно обособленных законодательных систем.

Формирование законодательства субъектов РФ стало логичным продолжением строительства правовой системы Российской Федерации, которое рассматривается Конституцией РФ как атрибут их государственности (ч. 2 ст. 5). При этом правовые нормы субъектов РФ являются неотъемлемой частью российской правовой системы.

В настоящее время прослеживается тенденция увеличения нормотворчества субъектов РФ, однако это не должно создавать проблем для правоприменения. Система законодательства субъектов РФ должна строиться на основе приоритетов Конституции РФ и других законодательных актов Российской Федерации.

Предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ разграничиваются, согласно ст. 11 Конституции РФ, иными положениями Конституции РФ, Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Согласно ст. 73 Конституции РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти по предметам совместного ведения вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации.

Предметы ведения субъекта РФ можно представить как остаточную часть правового пространства. Поэтому многие субъекты РФ, стараясь более четко определить свои полномочия, выстраивали собственные модели взаимоотношений с федеральным центром, закрепляя их двусторонними договорами.

Применительно к нормотворчеству по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и в соответствии с правилами применения действующего законодательства в случае наличия противоречия между федеральным законодательством и законом субъекта РФ предпочтение отдается федеральному закону (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).

Это позволяет сохранить единый стандарт перечня и системы охраны и защиты прав и свобод граждан на всей территории России.

Правовое регулирование субъектами Федерации осуществляется по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными правовыми актами: субъект Федерации может принять опережающее правовое регулирование, но после принятия федерального законодательства по данному вопросу должен привести свое законодательство в соответствии с ним.

Как отметил Конституционный Суд РФ в своем решении, «если субъект Российской Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий по предметам совместного ведения, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере».

Совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ.

Самостоятельно субъект Федерации может осуществлять правовое регулирование в пределах совместного или исключительного ведения. В последнем случае нормативные акты субъекта Федерации имеют приоритет перед актами Федерации (ч. 6 ст. 76).

Федерация должна обеспечить соблюдение региональным законодателем при правовой регламентации сфер, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина, следующего конституционного положения: на уровне субъекта Федерации никоим образом не может быть ограничен объем предоставленных гражданину прав и свобод по сравнению с федеральным или международным законодательством, поскольку, в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, ограничение прав и свобод человека и гражданина может вводиться только федеральным законом.

Последнее может проиллюстрировать учреждение в ряде субъектов Российской Федерации института Уполномоченного по правам человека.

Возможно, более четкое распределение полномочий между центром и субъектами Федерации – одна из важнейших задач законодателя.

Для законодательного органа субъекта Федерации необходимо более четко «определить, во-первых, объем законодательного регулирования по предметам совместного ведения, не допуская превышения или дублирования норм федеральных законов; во-вторых, обеспечить самостоятельное правовое регулирование «области» по предметам ее исключительного ведения».

Это приводит к тому, что часто принимается закон либо по вопросу, относящемуся к ведению Федерации, например, устанавливающий какие-либо ограничения прав граждан, либо определенные отношения остаются неурегулированными ни на одном уровне.

В связи с этим важен мотив, отмеченный Конституционным Судом РФ в его решении: пределы усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам своего ведения или совместного ведения могут быть «ограничены федеральным законодателем, исходя из интересов обеспечения прав граждан».

При принятии решения по конкретному делу судья, оценивая нормативные акты, не может решать вопрос о том, принят ли нормативный акт в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между Федерацией и субъектом Федерации, поскольку этот вопрос отнесен к ведению Конституционного Суда РФ.

И в то же время судья должен в максимально короткие сроки вынести решение в соответствии с законом, но будет ли это федеральный закон или акт субъекта Федерации – неясно.

Важно здесь сказать и еще об одной проблеме. Непосредственное действие Конституции РФ, регулирование прав и свобод человека и гражданина федеральными законами зачастую не снимают необходимость детализации и конкретизации конституционных норм в нормативных актах органов исполнительной власти, поскольку именно в них определяется компетенция тех или иных органов, их взаимоотношения с гражданами.

Хотя законодательная власть сохраняет за собой решающее влияние на выполнение государством своих обязанностей, происходит сближение и взаимодействие процессов нормотворчества и правоприменения.

Часто применение нормы, принятой парламентом на уровне закона, становится возможным только после принятия конкретизирующего нормативного акта исполнительной власти, а также требует дальнейшей интерпретации вплоть до индивидуальных административных или судебных процедур.

Отсюда необходимо включение других ветвей власти в процесс формирования правового поля в данной области.

Это, прежде всего, означает, что в государстве обеспечивается высший уровень их регулирования, а именно непосредственно Конституцией РФ – в гл. 2 (Права и свободы человека и гражданина).

Конституционным принципом является также регулирование прав и свобод в форме закона. В главе 2 Конституции РФ, определяющей перечень признанных прав и свобод человека и гражданина, ссылки на соответствующие законы, которые должны быть приняты и применяться в процессе их реализации, имеются более чем в двадцати статьях.

При этом отсутствие указанных законов не ограничивает прав и свобод, поскольку они являются непосредственно действующими.

Конституция РФ запрещает применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы для всеобщего сведения.

Конституция РФ не содержит четкого разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в этой сфере.

В ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации, регулирование и защита прав национальных меньшинств (п. «в» ст. 71 Конституции РФ).

Защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Практически это означает, что, с одной стороны, федеральный уровень регулирования и защиты прав и свобод не может быть ни в какой форме умален субъектами Федерации, а с другой, – что те же субъекты Федерации несут конституционную обязанность защищать права и свободы любого человека и гражданина на своей территории, вправе расширять федеральные гарантии их защиты.

В то же время Конституцией РФ определено, что защита прав и свобод человека и гражданина является обязанностью государства в целом, а также федеральных органов государственной власти – Президента Российской Федерации (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 82, ч. 2 ст. 85), палат Федерального Собрания (ст. 102, 103, 106), Правительства Российской Федерации (ст. 114), органов государственной власти субъектов Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 72, ст. 73, ч. 2 ст. 85), органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 15, ч. 1 ст. 132).

Таким образом, можно сделать следующие выводы и обобщения.

Во-первых, систему субъектов организационно-правового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина на региональном уровне следует определить как упорядоченную определенным образом совокупность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, должностных лиц, негосударственных организаций, деятельность которых направлена на предупреждение нарушения прав и свобод человека и гражданина, а в случае нарушения – на их восстановление.

Во-вторых, роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в организационно-правовом механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина определяется их деятельностью правоохранительного и правозащитного характера, основной целью которой является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.

В-третьих, обоснование концепции организационноправового механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации и конституционной системы разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами в части определения правового положения человека и гражданина показывает, что для законодательного регулирования положения человека и гражданина собственно в субъекте Федерации остается незначительное пространство.

Формально объем законодательства субъектов Федерации в этой сфере должен определяться такими правилами, как недопустимость двойного федерального и регионального правового регулирования схожих общественных отношений, возможность установления субъектом Федерации дополнительных прав и свобод человека и гражданина за счет собственных ресурсов, в т.ч. прав и свобод человека и гражданина, обусловленных региональными особенностями климатического, техногенного, национально-этнического и социального характера.