Конституционно-правовое регулирование системы органов государственной власти субъектов РФ: федеральный уровень

Базовые положения об органах государственной власти субъектов РФ содержатся в Конституции РФ.

Разделение предметов ведения и полномочий не влечет за собой разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов РФ, а означает разделение системы органов государственной власти, которые реализуют единую государственную власть: Российская Федерация и ее субъекты обладают государственной властью в пределах своих полномочий.

Наличие своей государственной власти, которую субъекты РФ формируют сами, предопределено конституционным принципом разделения властей (статьи 10 и 11 Конституции РФ).

В современной теории конституционного права актуальным является понятие публично-правового образования как территориального структурно-функционального формирования территориального публичного коллектива (сообщества) в границах территории государства, обладающего в рамках конституции и законов государства собственной публичной властью, социально проистекающей от данного сообщества, а юридически – от Конституции и законов государства.

Публично-правовые образования осуществляют собственную власть на своей территории в пределах, установленных конституцией и законами государства предметов ведения и полномочий. Во всех основных законах субъектов РФ речь идет о “своей власти” (например, в Уставе Воронежской области установлено, что “жители Воронежской области осуществляют свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти Воронежской области”) при использовании непосредственно этой или аналогичной терминологии.

Отдельные виды публично-правовых образований рассматриваются как юридические лица публичного права. Законодательные и исполнительные органы государственной власти, иные государственные органы в законодательстве субъектов РФ называют юридическими лицами.

Так, согласно Конституции Республики Саха (Якутия), Государственное Собрание (Ил Тумэн) является единственным законодательным органом власти республики и самостоятельным юридическим лицом. Статус юридического лица от одного созыва к другому передается на основе конституционной нормы о том, что срок полномочий Государственного Собрания прежнего созыва прекращается с началом работы первого заседания нового созыва.

В статье 6 Конституционного закона Чеченской Республики от 31.10.2006 N 7-РКЗ “О системе органов исполнительной власти Чеченской Республики” (ред. от 20.05.2012) закреплено, что орган исполнительной власти Республики обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба республики и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке. В случаях, предусмотренных Законом, права юридического лица могут быть предоставлены органам исполнительной власти, образованным в составе министерств Чеченской Республики.

Согласно статье 125 ГК РФ, в качестве субъектов гражданского права региональные органы государственной власти от имени субъектов РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.

На сегодняшний день доктринально юридическими лицами воспринимаются сами публично-правовые образования, а не их органы. Однако в законодательстве именно органы государственной власти субъекта РФ определены как юридические лица, несмотря на расхождение с понятием юридического лица, предусмотренным в статье 48 ГК РФ.

Определенность в решении вопроса о юридическом лице публичного права имеет практическое конституционно-правовое значение. Она важна, например, при реализации части 2 статьи 46 Конституции РФ о праве обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц, и статьи 53 Конституции РФ о праве на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти или их должностными лицами.

Конституционный принцип федерализма (статьи 5 и 77 Конституции РФ) требует соблюдения единства органов государственной власти в Российской Федерации, закрепляя самостоятельность субъектов РФ в формировании своих органов государственной власти.

Определяющим федеральным установлением, регулирующим правовой статус и взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ, является норма статьи 77 Конституции РФ, согласно которой субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать свою систему органов государственной власти.

Они делают это в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Восприятие конституционных идей обеспечивается волей федерального законодателя по их дальнейшему развитию в федеральных законах.

Соответствующий Федеральный закон N 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” был принят 6 октября 1999 года.

Судьба этого Закона оказалась непростой: Совет Федерации четыре раза отклонял законопроект, Президент РФ использовал право вето, а от внесения в Государственную Думу до принятия Закона прошло три года. В Закон с момента его принятия были внесены поправки более чем 90 федеральными законами.

Федеральный закон устанавливает общие принципы формирования законодательных и исполнительных (прежде всего высшего исполнительного органа) органов и основы их взаимоотношений.

В федеральном законодательстве об органах государственной власти субъектов РФ определилась тенденция укрепления партийных начал в процедуре формирования органов государственной власти субъектов РФ.

Выдвигать кандидатов в депутаты законодательного органа и на должность высшего должностного лица, согласно федеральному законодательству, могут (из всего круга общественных объединений) только политические партии. Закон субъекта РФ может предусмотреть и самовыдвижение на должность главы субъекта РФ либо кандидата в депутаты регионального парламента, если предусмотрено их избрание по мажоритарным избирательным округам.

Социальные вызовы и угрозы в связи с возникновением межэтнических конфликтов и задачи реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 19.12.2012, привели к принятию Федерального закона от 22.10.2013 N 284-ФЗ “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений”.

В соответствии с этим Законом предусматривается установление дополнительных полномочий высших должностных лиц субъектов РФ, исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов РФ по обеспечению государственных гарантий соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов граждан независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии, гармонизации национальных и межнациональных (межэтнических) отношений, сохранения и развития этнокультурного многообразия народов, социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов на территории субъекта РФ.

Однако положение о том, что высшее должностное лицо обеспечивает на территории субъекта РФ государственные гарантии соблюдения, реализации и защиты равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в сфере межэтнических отношений во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, иными федеральными государственными органами и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями, которое содержалось в законопроекте, внесенном депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, к сожалению, не получило закрепления в действующем Законе.